1843年（天保14年）、熊本藩（くまもとはん：現在の熊本県熊本市）の下級武士の家に生まれた井上毅は、幼い頃から家事をしながら読書は欠かさず、熊本藩内でも秀才として注目されていました。やがて熊本藩の家老（かろう：藩の重職）「長岡監物」（ながおかけんもつ）に見いだされ、長岡家の私塾「必由堂」（ひつゆうどう）で学ぶことが許可。その後、藩校「時習館」（じしゅうかん）では給付（きゅうふ：支給金）付き学生に選抜されるほど優秀でした。

1867年（慶応3年）、井上毅は熊本藩の命令で江戸・長崎に留学。フランスの文化・歴史全般・フランス語などを習得します。明治維新後は「大学南校」（だいがくなんこう：明治時代初期の官立学校。現在の東京大学）で学び、1871年（明治4年）に設置された司法省に入省。こうして、明治政府の役人となりました。

フランス語が堪能だった井上毅は、1872年（明治5年）に「西欧使節団」（せいおうしせつだん）の一員として渡欧。使節団の目的は、国づくりに参考となる西欧諸国の司法制度・法律を学ぶことで、主にフランス・ドイツを中心に調査しました。

このとき、先進的な法理論に触れた井上毅は、今後整備する日本の法律は、西欧の法律を真似るのではなく、日本固有の文化・習慣に合わせ、従来の法律を踏襲した内容にすべきと考えるようになります。

大久保利通

1873年（明治6年）、井上毅は清（しん：17～20世紀初頭における中国王朝）との外交交渉に向かう大久保利通に同行。

その際に井上毅が作成した、清との交渉文書が高く評価され、大久保利通に重用されるようになります。またこの時期、井上毅はドイツの「王国建国法」（おうこくけんこくほう）を翻訳し、ドイツ憲法を日本に初めて紹介。

さらに1878年（明治11年）に大久保利通が暗殺されると、「岩倉具視」（いわくらともみ）・伊藤博文・「井上馨」（いのうえかおる）ら明治政府要人達のブレーンを務め、政権中枢に深く食い込んでいったのです。特に伊藤博文からは「忠実無二の者」と呼ばれ、重宝されました。

明治維新後、明治政府の主要ポストは、旧薩摩藩（さつまはん：現在の鹿児島県鹿児島市）、長州藩（ちょうしゅうはん：現在の山口県萩市）、土佐藩（とさはん：現在の高知県高知市）、肥前藩（現在の佐賀県佐賀市）といった「薩長土肥」（さっちょうどひ）出身者が独占。

その上で内部抗争を繰り返し、安定した政権とは言えませんでした。また、「徴兵制」（ちょうへいせい：国民の義務として兵役に就く制度）、増税で生活が苦しくなった平民（へいみん：旧農工商層）、生活に行き詰まった士族（しぞく：旧武士層）達も明治政府を批判するようになります。

そうした背景から、1870年代半ばには「自由民権運動」（じゆうみんけんうんどう：国会設立を目的とした政治運動）が活発化。危機感を持った明治政府は、自由民権運動を弾圧するために、言論・集会を取り締まる条例を成立させますが、自由民権派活動家の勢いは増す一方でした。

伊藤博文

1881年（明治14年）、北海道開拓のための施設を、明治政府要人が政商（せいしょう：政府と癒着した豪商）へ安価で払い下げようとした件が新聞に掲載されて大問題に。この一件が明るみに出ると、明治政府内では、誰が情報を外部に漏らしたかについて様々な憶測が流れました。

真相は現在も闇の中ですが、伊藤博文は、施設払い下げに反対していた「大隈重信」（おおくましげのぶ）が関与したとして、大隈重信の部下とともに罷免（明治十四年政変：めいじじゅうよねんせいへん）。実はこのとき、伊藤博文を背後で操ったのが井上毅とされます。

井上毅は、西欧視察で共和制（選挙で選ばれた人が国の指導者を務める制度）の国ではなく、国王自ら国を率いるドイツ憲法を手本に、日本の憲法を制定しようと考えていました。そんな井上毅にとって、共和制を主張する大隈重信は邪魔な存在。

その一方で、国民の怒りを静めるには、自由民権派が求めている、国会の開設を決断するしか道はないと判断した井上毅は、1890年（明治23年）に国会の設置を国民に約束するよう伊藤博文に進言。こうして、1881年（明治14年）に天皇の言葉として発令されたのが「国会開設の詔」（こっかいかいせつのみことのり）でした。そして、この文書を起草したのが井上毅だったのです。

伊藤博文は井上毅の進言にしたがって、ドイツ・オーストリアといった立憲君主国（りっけんくんしゅこく：君主が憲法によって一定の制限を受ける政治体制）の憲法調査を実施し、憲法制定を目指した制度取調局を設置。

井上毅は「伊東巳代治」（いとうみよじ）とともに、本格的に憲法草案の作成に着手しました。井上毅は憲法草案を作るために、欧米諸国の法律だけでなく、日本の「古事記」（こじき）、「日本書紀」（にほんしょき）、「万葉集」（まんようしゅう）などの古典文学も数多く研究したと言われます。1885年（明治18年）には内閣制度が発足し、伊藤博文が初代内閣総理大臣に就任。

各省のトップの役職名を「卿」（きょう）から「大臣」（だいじん）へと変更するなど、様々な制度改革が行われ、国会開設の準備は着々と進められます。井上毅の草案が完成したのは、憲法発布まであと2年と迫った1887年（明治20年）のこと。

最後の検討作業では、伊藤博文、井上毅に加えて伊東巳代治、「金子堅太郎」（かねこけんたろう）の4人で別荘にこもり、激論が交わされました。

井上毅が起草した
「教育ニ関スル勅語」の記念碑
阿蘇神社（熊本県阿蘇市）

1889年（明治22年）2月11日、日本初の近代憲法である大日本帝国憲法が発布。憲法と議会を持つことは、先進国の仲間入りを果たした証でもありました。

その後も井上毅は、憲法と同時に発布された「皇室典範」（こうしつてんぱん：皇室のあり方について定めた法律）の他、「教育勅語」（きょういくちょくご：道徳教育の基礎となった天皇の言葉）、「軍人勅諭」（ぐんじんちょくゆ：軍人に向けられた天皇の言葉）なども起草。

「明治国家形成のグランドデザイナー」の名にふさわしく、その後も国家の基礎を次々と形作っていきます。憲法発布の4年後、1893年（明治26年）に第2次伊藤博文内閣の文部大臣に就任した井上毅は、任期途中で病気を発症して辞任。1895年（明治28年）3月17日に逝去しました。