1889年（明治22年）に、東アジア初の近代憲法である「大日本帝国憲法」（だいにっぽんていこくけんぽう）が制定された当時、「黒田清隆」（くろだきよたか）内閣は、日本政府の施策は政党の意向によって左右されてはならないという趣旨の「超然主義」の立場を表明していました。

1890年（明治23年）に、日本初の衆議院議員総選挙が実施され、第1回帝国議会が開かれると、「板垣退助」（いたがきたいすけ）率いる「立憲自由党」（翌1891年［明治24年］に自由党と改称）と大隈重信の「立憲改進党」を主力とする民党（民意を政治に反映しようとする自由民権運動派）が、衆議院の過半数を占めます。

彼らは国民生活安定のため、地租（土地を対象とする税金）軽減とそれに伴う行政整理（政費節減）を要求し、超然主義を取る第1次「山縣有朋」（やまがたありとも）内閣と対抗。結果、山縣有朋内閣は国境防衛、朝鮮半島を含む「利益線」の防衛のための陸・海軍増強の必要性を力説し、民党の要求を一部は認めるものの、立憲自由党の一部を説き伏せて予算を成立させました。

第2回帝国議会でも予算案審議などを巡る対立は続き、軍備増強、堤防工事、北海道開発を目指す第1次「松方正義」（まつかたまさよし）内閣は、大隈重信、板垣退助らが結束を強めた民党連合と衝突。松方正義内閣は衆議院を解散し、1892年（明治25年）の第2回衆議院総選挙において激しい選挙運動への干渉を行って、民党の勢いを抑えようとしますが、強硬策は成功しませんでした。

また、1892年（明治25年）に成立した第2次「伊藤博文」（いとうひろぶみ）内閣は、藩閥（特定の藩出身者による権力の独占）政治の有力者を多数入閣させたことで「元勲内閣」（げんくんないかく）と呼ばれますが、一方で政局の安定を求めて民党第一党の自由党にも接近。双方が協力して政治を運営するようになります。

そののち、1894年（明治27年）の「日清戦争」における勝利とドイツ、フランス、ロシア帝国による「三国干渉」は、日本政府と政党の関係を変化させます。

日本政府は超然主義の立場を捨て、自由党も第2次伊藤博文内閣を公然と支持して、板垣退助を内務大臣として入閣させました。さらに、1896年（明治29年）に成立した第2次松方正義内閣も、「進歩党」（立憲改進党の後身）と提携して、大隈重信を外務大臣として入閣させます。こうして政党の力は次第に大きなものになっていきました。

1898年（明治31年）には、第3次伊藤博文内閣が、日清戦争後の処理と軍備拡張の財源を獲得するため、地租の増長案を議会に提出。すると、第1回帝国議会以来、地租の軽減を要求してきた自由党と進歩党は、これに反対して否決します。これをきっかけに、同年に自由党と進歩党は合流して「憲政党」を結成。衆議院において、絶対多数を持つ巨大政党が出現しました。

大隈重信

板垣退助

第3次伊藤博文内閣は、帝国議会運営の見通しを失い、退陣。伊藤博文は内閣総辞職に際し、次のような行動に出ます。山縣有朋らの元老（げんろう：天皇の相談役）達の反対を押し切って、憲政党の最高指導者・大隈重信と板垣退助に、後継内閣の組閣（そかく：内閣を組織すること）にあたらせるよう主張して実現させました。

こうして、大隈重信を総理大臣に、板垣退助を内務大臣に据え、陸・海軍両大臣を除くすべての閣僚を憲政党出身者が占めた、日本初の政党内閣が成立。この第1次大隈重信内閣は、大隈重信と板垣退助の名前から1文字ずつ取り、「隈板内閣」（わいはんないかく）と呼ばれました。

1900年（明治33年）には、伊藤博文自らが政党立ち上げに意欲を示し、「立憲政友会」を結成。この立憲政友会は、当時の第2次山縣有朋内閣成立に力を貸します。また、政治活動・労働運動の規制を強化した日本政府の一連の政策に批判的な憲政党が、伊藤博文に接近し、解党して立憲政友会へ参加。伊藤博文を総裁に、「西園寺公望」（さいおんじきんもち）、「星亨」（ほしとおる）、原敬らを幹部とした立憲政友会は、地主・実業家達の支持を集めます。

そしてこれを基礎として、同1900年（明治33年）に、第4次伊藤博文内閣が成立しました。立憲政友会は、その後、長く衆議院の第1党の地位を占め、日本の代表的政党へ発展。日本における、本格的な政党政治の基盤がつくられたのです。

一方、この時代の政治において見逃せないのが元老の存在。明治時代から大正時代にかけて、日本の総理大臣は、元老達の話し合いによって選出されました。元老は、法律上の規定にはないものですが、天皇の相談役として国家における政策決定に参画した政治家達の呼称です。

元老に就いたのは、明治維新以来の功労者である有力な藩閥政治家達でした。旧長州藩（ちょうしゅうはん：現在の山口県萩市）出身では、伊藤博文、山縣有朋、「井上馨」（いのうえかおる）、旧薩摩藩（さつまはん：現在の鹿児島県鹿児島市）出身では黒田清隆、松方正義、「大山巌」（おおやまいわお）、「西郷従道」（さいごうつぐみち）。明治時代末期に旧長州藩「桂太郎」と旧公家・西園寺公望が加わっています。

彼らは政治の第一線を退いたあとも、天皇とともに次の総理大臣を選んだり、対外戦争、講和（こうわ：戦争を集結すること）条約を決議する重要会議へも加わったりするなど、政治的発言力を保持。そのため、議会の多数派政党と元老が総理大臣を選んだ内閣が敵対することも多く、公然と政党を嫌う元老もいました。

しかし、「大正デモクラシー」と呼ばれた大正時代の民衆における政治意識の高揚は、政治思想にも大きな影響を与えます。1916年（大正5年）には政治学者「吉野作造」（よしのさくぞう）が国民を主権とする「民本主義」を提唱するなど、政治の民主化を求める国民の声が次第に強まっていきました。

原敬像

そして、1918年（大正7年）9月に、井戸端会議から端を発した「米騒動」により、「寺内正毅」（てらうちまさたけ）内閣が倒れると、元老達もこれ以上は民衆の声を無視できないと考えます。

同年、立憲政友会総裁で衆議院議員の原敬を総理大臣に起用。藩閥でなく、華族（かぞく：旧貴族・大名層）でもない、初めての「平民宰相」の誕生でした。

政党政治を目指していた原敬は、陸軍大臣、海軍大臣、外務大臣以外の大臣をすべて立憲政友会メンバーで固め、日本初の本格的な政党内閣を組織したのです。